基层法院审监职能转换
―浦北县人民法院对民诉法修改后的审监工作情况调研报告
???[内容提要]??民事诉讼法修改后,基层法院的审监职能面临一个新的问题,就是重新定位,特别是民事审判的审监职能,如何更好地发挥作用。本文将通过调研，进一步提高对审监工作在确保案件质量上起重要作用的认识，对审监职能转换进行一下探讨。
[关键词]??审监职能???问题原因???对策
?????????????????????前???言
????民事诉讼法修改后，当事人申请再审民事案件提级审理，使基层法院再审案件少了一个再审启动主体，仅剩极少启动再审的法院、检察院两个启动主体，因此有人认为再审案件少了，审监庭已没事可做，没有设置的必要，有人甚至建议撤销审监庭。由于有了这种认识，有些法院仅配备一两个业务水平不是很高的人员给审监庭，审监庭的工作基本瘫痪。课题组自成立以来，整理收集了本院的有关司法统计数据，查阅了有关资料，走访了有关当事人和群众，集中分析所收集到的有关材料后，提出了一些加强审监工作的意见和建议。本文首先通过介绍审监及相关工作的基本情况，然后阐述审监工作不足之处及原因，最后提出加强审监工作的对策。
一、民事诉讼法修改对基层法院审监工作影响之处
????2007年10月28日，十届全国人大常委会第三十次会议通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定，决定自2008年4月1日起施行。这次民事诉讼法修改的重点是完善再审、执行制度，解决申诉难、执行难的问题。对审判监督程序作了以下修改：1、完善了当事人申诉再审的法定理由。主要内容有：（1）完善了当事人申请再审的法定理由；（2）完善和补充了有关案件事实方面再审事由。2、完善了申请再审的程序。主要内容有：（1）明确当事人申请再审的程序；（2）明确了特殊情形应延长当事人申请再审期间；（3）明确了向上一级人民法院，并且规定了再审的审查期间。3、完善了检察机关的法律监督。这次修改民事诉讼法，规定检察院可以提请抗诉的情形有13项，并明确了人民法院收到检察院的抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定?。
????上述民事诉讼法的修改内容，对基层法院影响较大的主要有如下内容：1、少了一个启动再审的主体。原来的民事诉讼法规定，基层法院启动再审的主体有三个；一是人民法院依职权再审；二是检察院抗诉再审；三是当事人申请再审。而修改后的民事诉讼法规定当事人申请再审的应向上一级人民法院提出。2、检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院对部分案件可以交下一级人民法院再审，使抗诉案件增多。3、明确了再审的法定事由，为人民法院对案件进行监督提供了案件质量标准。
???二、民事诉讼法修改前后的审监及相关工作的基本情况
1、审监工作基本情况。
（1）人员配备及工作职责（工作范围）情况。
????我院审监庭目前有三人，庭长一名、审判员两名，人员到审监庭之前从事的工作是：庭长来自法庭，从事民商事审判工作十多年；一名审判员来自立案庭，是原立案庭庭长，从事民事、立案工作二十多年；另一名审判员从事刑事审判工作多年。
????审判监督庭的工作职责主要有两项：一是负责审理各类再审、重审案件；二是评查全院已结案件。这两个职责是民诉法修改前就已经具有，民诉法修改后审监职责没有变动过。
（2）案件评查开展情况。
???我院审监庭开展案件评查工作有两种情况：一是常规评查；二是专项评查。常规评查是对业务庭每月报结案的案件进行评查，实行全面评查的办法，业务庭办结的案件在结案后二十天内将卷宗交审判监督庭进行评查，根据本院制定案件质量评查标准（现行标准是2002年制订的），对案件质量评定分为优秀、良好、合格、不合格四档，定期制作评查报告，通报存在问题。至10月份止，共对800件案件进行了常规评查。专项评查主要是根据院领导的指示，针对某一时间段被上级发回重审、改判案件进行评查，分析二审发回重审、改判的原因，形成评查报告。至10月份止，共专项评查16件改判、重审案件。我院的案件评查工作是自2002年开始的，当时开展此项工作时，由于辅以奖励机制（对优秀案件按件奖励），案件评查开展得比较好，呈现出案件按时装订、按时送评、按时归档、审监庭制作的评查报告业务庭认真组织学习等工作局面，使案件质量大幅上升，受到上级法院的好评，周边兄弟法院纷纷到我院参观学习案件评查工作的经验，为此我院审监庭荣获全区法院系统审监工作先进单位。
（3）再审、重审案件收案情况。
????2008年1月至10月，审监庭共收重审案8件、再审案8件（其中抗诉7件、本院依职权再审1件）。2007年同期，共收再审案件3件（依职权再审、当事人申请再审、抗诉再审各1件、），重审案件没集中由审监庭审理。
2、全院案件审判质量情况。
????从下列的表一、表二的数据可以表明：1-10月，改判率为11.1%、发回重审率为9.9%，改判、重审两项合计占上诉案件的20.9%。常规评查的案件中良好率为10%、合格率为0.4%，良好、合格率两项合计占总评查案件数的10.4%。其中良好与合格的案件属在程序方面或者实体处理方面存在多个错误但不至于严重违反法定程序或实体定性错误。这充分说明，案件审判质量问题仍不容乐观。
表一：2008年1-10月上诉案件统计表?
收案件数
结案件数
上诉件数 二审结案
维持 改判 重审
件数 比例 件数 比例 件数 比例
1092 848 81 55 67.9% 9 11.1% 8 9.9%
表二:案件常规评查统计表?
评查案件数 优秀(95-100分) 良好(80-94分) 合格(60-79分) 不合格(59分以下)
件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例
840 753 89.6% 84 10% 3 0.4% 0 0
3、社会各界对审监工作的调研讯息。
???课题组就审监工作采用问卷调查的方式走访了当事人、群众代表、人大代表、政协委员，调查统计表见表三。
???对审监制度方面的建议有：（1）希望法院建立案件质量监督管理体制，对办错案的法官进行追究；（2）认为审监庭应具有对案件全程的监督管理职权、当事人对案件问题的来信来访应由审监庭首先接访，并按规定督办。
???对案件监督工作应重点放在以下问题上：（1）审判案件裁判不公问题，克服同案不同判现象；（2）久拖不判、不执问题，切实跟踪督办；（3）纠正审判、执行环节的错误。
在问到是否了解审监庭的时候，有50%的人不知道法院有审监庭这个部门，也不知道审监庭是做什么工作的。
???在问到对法院发放的《案件质量监督告知书》是否起作用时，85%的当事人认为告知书为他们提供了辨别法官是否违法审判的标准，并知道如何向法院反映?。
表三：审监庭职能问卷调查统计表（共发放调查卷100份）
序号
问?????????题
持肯定意见的人数 持否定意见的人数 肯定比例
当事人 人大代表政协委员 群众代表 当事人 人大代表政协委员 群众代表
1 是否清楚审监庭的职责 15 20 10 25 10 20 45%
2 是否希望建立案件质量监督管理体制 40 30 25 0 0 5 95%
3 是否希望建立错案追究制度 40 30 25 0 0 5 95%
4 是否希望审监庭对案件实行全程监督 40 30 30 0 0 0 100%
5 法院是否存在同案不同判现象 20 10 15 20 20 15 45%
6 法院是否存在久拖不判、不执现象 30 10 15 10 20 15 55%
7 案件质量监督告知书是否发挥作用 30 30 25 10 0 5 85%
三、审监工作的不足之处及原因。
???从上述1-10月改判、重审及常规评查的统计表的数据可以看出，改判、重审案件占了上诉案件的20%，常规评查的案件，还有10.4%的案件属有问题的案件，如此高的差错率，充分说明了我院的案件的质量极不容乐观。案件质量不高的原因当然是多方面的，但对审监工作来说，监督职能未发挥作用，也是案件质量不高的原因之一。例如，在对改判、重审的16件案件进行的专题评查中，改判、重审的主要原因：一是法官对法律的理解不准确造成适用法律错误、判决结果不正确。如，原告黄某与被告陈某人身损害赔偿纠纷一案，一审以原告的亲属不是工作时间死亡为由否定了原、被告之间签订的死亡补偿协议，驳回原告的诉讼请求。二审认为原、被告之间签订的补偿协议是双方的真实意思表示，没有违反法律禁止性规定，认定协议有效，判决被告履行协议；二是违反法定程序。如，原告王某等四人与被告张某等两共有纠纷一案，一审对原告与王某的诉讼请求漏审、漏判。对这些被改判、重审的原因直接体现出法官业务水平不高，法官水平不高问题当然不是审判监督庭所能彻底解决的事，但通过案件评查，利用评析报告统一一些对法条的不同认识，有利于统一部分法律问题的做法，克服同案不同判现象。如上述第一案例，审监庭通过评查后，分析被改判的原因，然后罗列出有效、无效、效力待定、可撤销（或变更）合同的认定依据，业务庭的法官看后一目了然，今后对此类问题就统一了做法。因此，审监庭通过评查个案，总结归纳出同类案件的一般做法，有利于提高法官的业务水平，避免同类案件不同裁判的发生。课题组认真分析了这次调研的材料，认为当前审监职能对案件质量未发挥作用的原因主要体现在以下几方面。
1、审判监督庭职责设置单一。
???目前我院审监庭的职责主要是评查案件、审理再审和重审案件。虽然通过评查、审理再审和重审案件，能够查找出案件的存在问题，防止今后同类问题的再次出现，但这种事后监督的工作仅是整个监督工作的一个环节，对案件的立案、审判、执行等事前的各个环节没有监督职责，即审判监督庭的职责并没有对所有案件的全程监督管理的权限，没有凸显出审判监督庭对案件质量实行总体监督管理的地位。
2、未充分利用案件评查工作，促进业务水平的提高。
???我院的案件评查工作自2002年就开展，对提高案件质量提供了不少的实践经验，也取得了显著的成效，但仍存在需要补充完善的地方：一是评查报告仅就个案进行分析，没有提出同类案件的一般做法供业务庭今后审判参考；二是评查报告没有引起业务庭法官的重视，业务庭没有组织学习；三是案件评查没有制作案件评查结果统计表发到业务庭；四是案件评查标准不符合新的法律规定。
3、审判监督工作没有形成系统有效的案件监督管理机制。
我院目前案件监督管理工作仅是事后监督一方面，即仅是对再审案件（目前含重审案件）进行审理及简单对案件进行评查，没有形成系统有效的监督管理机制，审判监督庭在案件质量监督管理职能上发挥的作用极小，可算得可有可无。在监督管理机制上主要存在如下问题：一是没有建立对案件全程监督管理机制。审判监督庭应具有对案件的全程进行监督管理及纠正违反法定程序行为的权限。如果没有这些权限，尽管审监人员发现了违法审判或执行的行为，也无法直接予以纠正。二是制度上没有建立案件质量评估体系。由于没有案件质量评估体系，审判人员干好干坏一个样，没能充分调动法官的主观能动性。三是信访室、监察室、审监监三个部门没有联动工作。三个部门的工作各自独立，对当事人反馈的信息没有互通，共同配合做好对案件质量的监督工作。由于部门之间缺乏沟通，各自掌握的信息得不到很好的运用，失去了充分运用群众反馈信息去监督管理案件质量这一渠道，监督行为也失去了付之实施的坚强保证。
4、审监庭案多人少，造成审监庭不能从事专项的监督管理工作。
???虽然修改后的民事诉讼法规定当事人申请再审的案件由中级人民法院以上法院受理，基层法院再审案件的启动主体少了当事人这一主体，但从我院受理的再审案件数来看，抗诉案件比往年大幅增多。原因是通过检察机关抗诉进入再审，可以就近向检察机关反映问题，案件又不用交纳受理费，节省了不少诉讼成本，所有大多当事人选择通过检察机关抗诉进入再审，而极少直接向上一级人民法院申请再审。同时，由于新修改的民事诉讼法规定，人民法院对抗诉案件存在事实不清的情形，可以交下一级人民法院再审。再次，由于我院将全院所有重审案件统一由审监庭审理，造成审监庭在人少案多的情况下，只顾审理案件，没空从事专项的监督管理工作，审监庭成了审判一线的业务庭。
四、加强审监工作的对策。
???审判监督工作是提高法院办案质量、实现公正司法的重要途径，是法院所有工作之中确保司法公正的最后一道防线。加强审判监督工作，提高了案件质量，有利于提高司法公信力，增强司法权威。同时，我们认为提高案件质量是解决申诉难的治根之本。因此，务必加强审监工作，以切实提高案件质量。
1、重新设置审判监督庭的职责。
???审监庭的职责应定为：一是是对各类案件的审判、执行各环节进行监督管理；二案件评查（包括案件质量统计、撰写评查报告、建立个人案件质量档案）；三是审理再审案件。针对目前法院案件质量极低的情况，法院完全有必要设置一个专职从事质量监督管理的机构，因此审监庭要从重审判的传统思想上解放出来，把工作的重心放在审判监督管理和案件评查工作上来，以凸显对案件质量的监督管理职能。同时，审监庭审理再审案件有利于审判监督庭掌握案件出现差错的原因，掌握审判动态，以纠错的形式维护司法公正。我院目前重审案件统一由审监庭审理，这种做法有两个不当之处：一是影响了审监庭从事监督管理的时间。二是如果审监庭参与一审案件的审理，在该案需要再审时还是由审监庭审理，就难以保证再审的独立性，不符合“精审监”原则的要求。因此，重审案件应回归审判庭审理。
2、配足配强审监人员，提高审监队伍的素质。
提高队伍的整体素质始终是推进审判监督改革、做好审判监督工作的关键。一要优化审监队伍的结构，选调一些政治合格、作风优良、业务精通的法官充实加强审监队伍，为做好审监工作提供必要的人才支持。要尽可能地为审监法官提供学习、培训和实践锻炼的机会，不断提高审监法官的审判水平和职业能力。最高人民法院要求各级法院审监庭庭长应由符合审委会委员条件的同志担任，充分说明上级法院对审判监督庭的人员配备要求较高。二要牢固树立审监法官的廉政意识和依法纠错理念。因为审判监督庭是专挑别人毛病的工作，极易引起业务庭审判人员的反感，极易得罪他人，因此院领导要为审监法官依法履行职务提供有力保障，要大力支持、保护因坚持原则、秉公办案而受到不公正待遇的审监法官，为他们撑腰打气，维护其合法权益?。
3、构建案件质量评估体系。
质量评估体系应包括案件质量评查、定期公布案件质量评查情况、建立法官个人案件质量档案。
（1）案件质量评查。要做好如下工作：一是制订好案件质量评查标准及评查办法。逐案评查找出案件存在问题，评定案件质量档次，分析问题的成因，为审判人员今后审判同类型案件提供参考依据。这一项工作对提高案件质量有如下好处：一是尽可能大地统一案件的裁判尺度，克服一部分案件因审判人员对法律的主观理解不一而出现不应有的错误；二是通过评查找出存在问题，有利于规范审判人员、书记员在案件审理过程中的行为，完善案件材料；三是为审判人员正确理解法律提供正确的方式方法，有利于提高审判人员的业务水平。
（2）定期公布案件质量评查情况。将评定案件质量的档次按个人、部门、全院为单位统计，进行定期公布，为院、部门领导抓好案件质量提供参考依据，以便作出正确的工作布署。
（3）建立法官个人案件质量档案。要以年为单位，记录每一个审判员承办案件数、结案方式、上诉案件数、二审维持案件数、改判案件数、发回重审案件数、本院评查的质量情况，以及对法官案件质量的奖惩情况。建立法官个人案件质量档案，作为准确评定法官业务水平的重要依据，为选拔优秀法官提供科学的依据。
通过构建案件质量评估体系，有利于强化审判人员的案件质量意识，充分调动审判人员学习业务的主观能动性，营造人人钻研业务的学习氛围。
4、构建案件质量全方位的监督管理机制。
构建案件质量全方位的监督管理机制，以实现案件质量监督管理工作由事后监督向事前监督，静态监督向动态监督，结果监督向过程监督和全方位监督的转变。
（1）审监庭对案件质量实行全程监督管理。首先要扩大审判监督的范围，传统做法一直是将审监工作放在审判或执行结案后的监督，即事后监督。这种亡羊补牢式的做法，不是说没有效果，但事后监督是在已经出现差错的情况下才进行监督，既造成法院审判资源的浪费，又增加了当事人的讼累，直接影响了法院的公正形象。如果把审监工作延伸到事前监督，即对审判或执行的各个工作环节进行监督、管理，防止工作过程中任何违反法律规定行为的发生，把“防患于未然”与“亡羊补牢”结合起来。二是审监工作的方式方法要变被动为主动，要积极主动地对审判、执行工作的各个环节进行监督管理，发现不当之处及时纠正，对消极不作为的要及时督办。因此，要在职责的设置上赋予审监庭对案件的全程监督管理权，审监庭对案件的任何一个环节具有监督管理权，对违反法定程序的行为发出监督意见书，限期改正。
（2）相关部门要联动配合，形成监督管理网络。审监庭要与纪检监察部门、信访室协作配合做好各自工作，形成全方位的监督管理网络。如，信访室、监察室在接待当事人来信、来访中，收到当事人反馈的有关质量的问题，应向审判监督庭反映，由审判监督庭复查、纠正。而审判监督庭、信访室在案件监督、评查和接访过程中，掌握到的有关审判人员违法乱纪的情况，应向监察室反映，由监察室依法调处，对审判监督庭发出的督办或纠正意见没有认真按要求做的，由监察室依规定处罚。如果条件成熟，信访室应并入审监庭管理。
（3）畅通讯息反馈渠道。在对案件质量进行全程监督管理过程中，要对每个案件的审理或执行过程进行监督管理，还应充分依靠当事人反映有信息，才能做到有的放矢地开展监督工作。要畅通外部监督渠道，首先要实行阳光审判或执行，公开审判或执行工作的各个环节，让当事人或群众知情；二是公开审监庭、纪检监察部门、信访室的联系电话；三是向诉讼当事人发放案件质量监督告知书。告知当事人在诉讼过程中对审判人员的哪些行为可向审监庭反映。
5、建立案件质量奖励机制。
对案件质量较高的法官进行精奖励；对办错案的法官，根据错案性质，属违法乱纪的由纪检监察部门处理，属业务水平不高的由政工部门组织业务培训；对不服从案件质量监督管理行为要严格依制度予以处罚，对接受监督管理做得好的部门或个人给予奖励。以切实保障案件质量评估体系和案件质量管理机制的顺利实施。?
附：???
调研成果转化计划
通过对民诉法修改后的审监工作情况调研，我们找出了原因，提出了对策，针对调研成果，我们拟采取以下措施：
一、加强对审监队伍的建设，配备价值业务书籍到审监庭，保障审判人员的学习不断得到充实，提高审监队伍的政治、业务素质。
二、加强案件质量评查，审判监督庭每月抽查各业务庭上月办结的案件不少于30%，其中提起上诉的案件必查。通过评查了解、掌握案件质量方面存在的问题和原因，有针对性地提出改进的措施和办法。
三、组织审监庭的审判人员到外地法院考察学习，学习外地法院审监庭职能的转换成功的经验，融入到我院审监庭的审判工作中去。
四、院领导要重视审监工作，通过文件形式赋予审监庭相应的职能.
五、完善有关案件质量奖惩机制和审判法官的业绩评定机制。
六、完善案件质量评查标准。
第1页??共1页编辑：叶祥岩????
